Riigikontroll: seaduste mõjude analüüs on nõrk ja kallutatud

Riigikontrolli värskelt valminud auditis uuriti, kas Vabariigi Valitsuse algatatud või vastuvõetud õigusaktide eelnõude seletuskirjad sisaldavad mõjuanalüüse ning kas õigusaktide mõju hindamise korraldus tagab järjepidevalt selle, et tehtud

analüüsid annaksid riigikogu liikmetele ja avalikkusele usaldusväärsetinfot õigusakti rakendamise võimalike tagajärgede kohta.Selleks hindas riigikontroll, kas ministeeriumid on täitnud kohustust analüüsidaõigusaktide väljatöötamisel nende mõju. Samuti auditeeriti justiitsministeeriumi tegevust õigusaktide mõju analüüsimise arendamisel ja parandamisel.

Riigikontrolli hinnang on karm. "Riigikontrolli hinnangul analüüsitakse õigusaktide mõju puudulikult, mistõttu ei ole õigusakti vastuvõtjatel ega avalikkusel piisavat ja usaldusväärset infot seaduse võimalike tagajärgede kohta. Justiitsministeerium valdkonna koordinaatorina ei ole aastate jooksul loonud tulemuslikku õigusaktide mõju analüüsimise korraldust. Samuti ei ole teised ministeeriumid täielikult rakendanud mõjude hindamise nõudeid," seisab auditi tulemustes.

Auditist selgub näiteks, et mitte üheski eelnõu seletuskirjas ei ole analüüsitud õigusaktiga kaasnevat mõju kõigis nõutud kaheksas valdkonnas. Sealjuures luges riigikontroll mõju hinnatuks ka siis, kui seletuskirjas on väidetud, et teatud valdkonnale õigusakt mõju ei avalda.

Samas seletuskirjades, kus mõju oli hinnatud, polnud enamikul juhtudel

võimalik tuvastada mõjuhinnangu usaldusväärsust ega koostamiseprotsessi.

Puuduliku mõjude hindamise ja esitamise põhjusena tõid auditeeritud

välja, et eelnõu väljatöötaja ei ole ekspert, kes oskaks analüüsidaenamlevinud metoodika alusel õigusakti mõju kõigis nõutudvaldkondades. Uuringute tellimiseks väljastpoolt ministeeriumi ei oleasutusel sageli piisavalt raha ning lisaks pärsib mõjude detailset hindamist kaajaline surve.

Riigikontrolli hinnangul peitub mõjude vähese hindamise üks

põhjus pelutavas faktis, et ametnikud ei oska eristada seadusega kaasnevaidolulisi ja ebaolulisi mõjusid, ega tea, millele keskenduda.

Audit tõi välja järgmised eksimused:

* Õigusaktide mõju hinnatakse vähe ja formaalselt.

* Õigusaktide seletuskirjades kajastatakse sageli ainult positiivset

ja/või väljavalitud reguleerimisviisi toetavat mõju, jättes väljatoomata negatiivsed tagajärjed. * Rohkem kui pooltes õigusaktide seletuskirjades ei ole välja toodudkulusid riigieelarvele või on piirdutud vaid viidetega, et täiendavaidkulusid riigieelarvele ei kaasne või et seaduse vastuvõtmine eipõhjusta riigile täiendavaid lisakulutusi.

* Õigusakti seletuskirja eelnõus hinnatakse ebarealistlikult seaduse

jõustumiseks vajalikku aega ning planeeritakse puudulikultrakendamiseks vajalikke tegevusi.

* ELi õiguse ülevõtmisega seotud õigusaktide puhul on mõjude

hindamise olukord sama kui ainult riigisiseseid küsimusireguleerivates seadustes.

* Justiitsministeerium on alates 2007. aastast seadnud endale

eesmärgiks parandada õigusaktide mõju analüüsimise korraldust jamõjude analüüsi kvaliteeti, kuid seda eesmärki ei ole täidetud.

* Riigikogus 2011. aastal vastu võetud õiguspoliitika arengusuundade

(aastani 2018) rakendamiseks vajalikku töömahtu õigusakti mõjude hindamise parandamisel on alahinnatud ja puudub realistlikrakendusplaan koos rahastamisega.* Õigusakti mõjude analüüsi üks kasutaja ja kvaliteedihindaja onRiigikogu, kelle kriitiline suhtumine mõjude analüüsi parandab sellekvaliteeti täitevvõimu tasandil. Vaatamata puudulikelemõjuanalüüsidele ei ole Riigikogu juhatus keeldunud ega kaRiigikogu Kantselei soovitanud keelduda nende õigusaktide eelnõudemenetlemisest, mille mõju ei ole analüüsitud Riigikogunormitehniliste eeskirjade kohaselt.Riigikontrolli hinnangul tuleb kiiremas korras õigusaktide mõjudeanalüüsi korralduse probleemid lahendada ning annab selleks oma soovitused:

* täpsustada õigusakti mõjude analüüsimise ulatust ja meetodeid

ametnike jaoks;* sisse seada järjepidev ja sisuline kvaliteedikontroll nii täitevvõimukui ka Riigikogu tasandil;* parandada huvirühmade õigusloomesse kaasamist;* esitada mõjuanalüüs õigusakti eelnõu juures senisest selgemalt;* suurendada ministri vastutust mõjuanalüüside põhjalikkuse eest omavaldkonnas;* töötada Justiitsministeeriumis välja õiguspoliitika arengusuundaderakendusplaan.

Riigikontroll saatis auditiaruande üheteistkümnesse ministeeriumisse (v.a

välisministeerium), Riigikantseleisse ning Riigikogu Kantseleisse arvamuse avaldamiseks. Auditeeritud nõustusid, et riigikontroll on juhtinud tähelepanu õigetele ning olulistele probleemidele ja esitanud asjakohased soovitused nendelahendamiseks.

"Auditeeritud arvestavad põhimõtteliselt enamiku tehtud

soovitustega ja leiavad, et nende elluviimine tagaks paremad otsused, õigusaktide probleemideta rakendumise ning vähendaks rakendusprobleemidest tulenevaid muudatusi," seisab auditi kokkuvõttes.Samas on mitmed auditeeritud märkinud, et õiguspoliitikaarengusuundade elluviimiseks ja õigusaktide mõju kvaliteetsemaks analüüsimiseks on vaja lisaraha.