Maksuamet jätkab kütuseturu korrastamist

„Kui uusrikas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ukse taha jõudis, et enda „firma“ vedelkütuse käitlejana majandustegevuse registris registreerida, olid tasuta load juba otsa saanud. Enamgi veel — ta oli isegi vale ukse taga, sest registrisse pääses hoopis Maksu- ja Tolliameti ukse kaudu. Maksuametit aga kartis uusrikas nagu tuld, ja mitte ilmaasjata. Kütuse juures ju tikkudega ei mängita ja uusrikas oli maksuametis kord juba näppe kõrvetada saanud. Nii pidigi ta hakkama vabrikandi rasket, kuid maitsvat leiba teenima — mis sest, et ta tootis vaid arveid, kuid töö on töö ja raha ei haise.“

Umbes selline võiks olla vedelkütuse seaduse (VKS)  muudatuste autorite algne idee maksupettustega edukaks võitlemiseks. Oli kuidas oli, kuid vaatame, mida täpselt muudeti ning kuidas praktika meid rõõmustab või kurvastab.

Eelmäng

Mäletatavasti korraldas MTA 2010. aasta suvel kampaania, mille raames „loositi“ kütusekäitlejate vahel välja hulgaliselt käibemaksu tagatissummade määramist puudutavaid haldusakte. Õigusliku aluse selleks tegevuseks andis käibemaksuseaduse § 442 („Tagatised“), mille kohaselt on maksuhalduril õigus nõuda tekkida võiva maksukohustuse täitmise tagamiseks alkoholi-, tubakatoote- ja kütusekäitlejalt tagatist maksukorralduse seaduses sätestatud korras. Faktilise aluse andis selleks aga kütusepettuste suur levik (müügil sissekasseeritud käibemaks jäeti riigile üle kandmata).

Kuna praktika näitas, et KMS § 442 oli jäänud teiste seaduses sätestatud tingimustega sidumata, siis jõuti olukorda, kus tagatise määramise korralduse võis vabalt jätta täitmata ja maksuamet ei saanud kuidagi mõjutada sellega sisendkäibemaksu tagastamist või kütuse käitlemist — lihtsalt ükski teine seadus ei näinud tagatise maksmist ette hüve vms saamise tingimusena.

Kuna maksuamet sai sellest ilmselt ka ise aru, siis tunnistas ta oma varasemad korraldused enamuses kehtetuks ise või tegi seda kohus, igatahes otsustati asi lahendada vedelkütuse seaduse ja käibemaksuseaduse muutmise teel.

Tagatis vedelkütuse seadusesse

Algselt plaaniti vedelkütuse seadusesse sisse viia üldine tagatise nõue ja kõik kütusekäitlejad oleksid pidanud esitama vähemalt 100 000 euro suuruse tagatise. Sellest väiksemaks tagatis minna ei saanud, küll aga plaaniti kehtestada sätted, mis nägid ette tagatise suurendamise võimaluse ning ka vähendamise võimaluse, kuid mitte alla selle sama 100 000 euro.

Sedavõrd karmide nõuete vastu astus välja hulgaliselt eri huvigruppide esindajaid ning esitati ridamisi põhjendusi ja ettepanekuid karmi korra leevendamiseks. Muu hulgas juhtis rahanduskomisjoni tähelepanu meetme võimalikule ebaproportsionaalsusele Viljandi Maavalitsus, kuid kriitikat tuli ka näiteks Varuli advokaadibüroolt.

Eelnõu teise lugemise ajaks töötati välja tagatise diferentseerimine ning miljoni eurose tagatisega õnnistati neid käitlejaid, kes tegelevad kütuse tarbimisse lubamisega (st kes ostavad aktsiisilaost aktsiisiga maksustatud kütuse ja peavad esimesena kogu kütuse hinnalt käibemaksu maksma, sest aktsiisilaos müüakse kütust 0%-lise käibemaksumääraga) ning 100 000 euro peale jäi nende käitlejate tagatise nõue, kes tegelevad tarbimisse lubatud kütuse käitlemisega (st kes ostavad kütust nendelt, kes on kohustatud müügil käibemaksu maksma).

Kui küsida, kust sellised numbrid tulevad, siis miljoni osas leiab põhjenduse 14.02.2011 rahanduskomisjoni istungil 16.02.2011 esitatud ettepanekutest koos selgitustega:  Tagatise suurus vastab Eesti Õliühingu arvutustele selliste kütusemüüjate tekitatava keskmise käibemaksu riski osas. Kui kütuse tarbimisse lubamisel tuleb tasuda käibemaks kogu kütuse maksumuselt ning teistes etappides kütuse lisandunud väärtuselt, siis kütuse tarbimisse lubamisel on riigile tekkiv võimalik kahju käibemaksupettuste puhul tunduvalt suurem võrreldes teiste etappidega.

Tagatise nõue jõustus 1. aprillist 2011, kuid nendele kütusekäitlejatele, kes olid majandustegevuse registris enne seaduse jõustumist, kehtestati üleminekuperiood — nende tegevusload kehtisid kuni mai lõpuni. Selleks ajaks tuli ka neil uus registreerimistaotlus esitada ning anda tagatis kehtestatud korras (VKS § 36 lg 5).

Tagatise vähendamine

Lisaks juba mainitud tagatise suurendamisele ja suurendatud tagatise vähendamisele kirjutati seadusesse sisse veel üldine võimalus tagatist vähendada. Ka siin tehti erisus ning need käitlejad, kellele kohaldatakse miljonilist tagatist, ei saa vähendamist taotleda enne 2013. aastat, kuid need, kellele kohaldub 100 000-line tagatis, saavad tagatist vähendada kuni nullini.

VKS § 42 lõike 5 kohaselt võib MTA isiku taotluse alusel tagatist vähendada, kui on täidetud kõik järgmised tingimused:

1) isikul on laitmatu ärialane reputatsioon ning vähemalt kolmeaastane kogemus kütuse käitlemise valdkonnas;2) isik või tema juhtimis- või kontrollorgani liige ei ole viimase kolme aasta jooksul korduvalt toime pannud maksuseaduste, vedelkütuse seaduse või tollieeskirjade rikkumisi või isiku või tema juhtimis- või kontrollorgani liikme suhtes ei ole alustatud maksuseaduste, vedelkütuse seaduse või tollieeskirjade rikkumise süüteomenetlust;3) isikul ei ole maksuvõlga ega ajatatud maksuvõlga.

VKS § 44 („Tagatise asendamine ja vähendamine“) lõige 2 sätestab: Kui esitatud tagatis on tekkida võiva käibemaksukohustuse tagamiseks ebaproportsionaalselt suur, on kütuse müüjal õigus taotleda Maksu- ja Tolliametilt tagatise vähendamist. Käesoleva seaduse § 42 lõikes 1 nimetatud kütuse müüja võib kuni 2013. aasta 1. jaanuarini taotleda tagatise vähendamist kuni 1 000 000 euroni, välja arvatud käesoleva seaduse § 42 lõikes 6 sätestatud juhul.

Nii VKS § 42 lõige 5 kui ka § 44 lõige 2 reguleerivad tagatise vähendamist, kuid olemuselt on VKS § 44 lõikes 2 sätestatud juhul tegu teiste alustega võrreldes § 42 lõikes 5 sätestatuga, kuivõrd § 44 lõige 2 seab tagatise vähendamise sõltuvusse selle ebaproportsionaalsest suurusest, mis on kõikidel juhtudel kohaldatav, kuna õiguste riive ei tohi mitte kunagi olla ebaproportsionaalne  samas kui § 42 lõige 5 seab selle sõltuvusse käitleja usaldusväärsusest tervikuna. Eelnõu nr 895 SE seletuskiri (teiseks lugemiseks esitatud ettepanekud) märgib § 42 kohta: Kuivõrd eelnõus sätestatud minimaalne tagatissumma tarbimisse lubatud kütuse puhul ei ole paindlik, siis võib see tekitada toimetulekuprobleeme sellistele ausatele ettevõtjatele, kelle käive ja kasumlikkus on madalad. Eelnevast tulenevalt sätestatakse MTA õigus vähendada kõigi lõikes 5 sätestatud tingimuste täitmisel tarbimisse lubatud kütuse müüjate tagatist madalamale 100 000 eurost.

VKS § 44 lõike 2 osas selgitab sama allikas, et ebaproportsionaalselt suure tagatise puhul on kõigil kütuse müüjatel õigus nõuda MTA-lt tagatise vähendamist.

Eelnevast tuleneb, et VKS § 42 lõikes 5 sätestatud tingimuste täitmisel ei ole MTA-l õigust otsustada, kas üldse kohaldada tagatise vähendamist, vaid diskretsioon  puudutab vähendamise ulatust.

Käibemaksuseaduse § 442 lõige 2, millele viitab VKS § 42 lõige 2, näeb ette, et vedelkütuse müüja esitab maksuhaldurile tagatise vedelkütuse seaduses sätestatud korras.  KMS § 442 lõike 1 kohaselt on maksuhalduril õigus nõuda tekkida võiva maksukohustuse täitmise tagamiseks alkoholi käitlejalt, tubakatoote käitlejalt ja kütuse käitlejalt tagatist maksukorralduse seaduses kehtestatud korras.

Eelnõu 551 SE seletuskiri, kus põhjendatakse KMS § 442 seadusesse viimist, selgitab, et tagatise määramine maksuhalduri poolt toimub kaalutlusotsuse põhimõttel. Kaalutlusotsuse langetamisel arvestatakse isiku usaldusväärsust, andes hinnangu isiku maksukäitumisele. Seletuskirjas märgitakse, et KMS § 442 lisati seadusesse põhjusel, et käibemaksualased pettused on eriti suured aktsiisikaupade puhul ning seadusandja hinnangul on see üks võimalik vahend käibemaksupettustega võitlemisel. Seletuskirjas märgitakse, et KMS § 442 alusel on maksuhalduril õigus nõuda aktsiisikauba käitlejalt tagatist, kui on alust arvata, et maksukohustus jäetakse täitmata.

Eelnevast nähtub, et seadusandja eesmärgiks on tagatise määramisega võidelda maksupettuste vastu. See tähendab, et esmalt arvestatakse isiku usaldusväärsust ja tema maksukäitumist ning alles siis, kui on alust arvata, et maksukohustus jäetakse täitmata, nõuab maksuhaldur isikult tagatist.

Eelnevast järeldub, et KMS § 442 koostoimes VKS § 42 lõikega 5 nõuab käitleja usaldusväärsuse hindamist, arvestades ka muid riske, millest tulenevalt tuleb määrata mõistlik tagatis (alates 0 eurost kuni 99 999 euroni), kuid taotleja ei pea põhjendama taotlust tagatise ebaproportsionaalse suurusega. Kui isik on usaldusväärne, siis järelikult ei ole ka alust arvata, et maksukohustus jäetakse täitmata, ning sellisel juhul ei ole ka 0 eurost suurema tagatise määramine õigustatud.

Olgu öeldud, et MTA arvates see nii ei ole ning proportsionaalsust arvestatakse üksnes siis, kui VKS § 42 lõikes 5 sätestatud nõuded on täidetud.

Uued muudatused

Uued nõuded ei jõudnud ühte kuudki kehtida, kui juba 21.04.2011 algatasid Eesti Reformierakonna ning Isamaa ja Res Publica Liidu Riigikogu fraktsioonid vedelkütuse seaduse muutmise seaduse eelnõu. 

Muudatuste mõte on tagatise vähendamise sätete kohaldamise võimaldamine enne 2013. aastat ka nendele kütusekäitlejatele, kellele kehtib miljoni euro suuruse tagatise nõue. Viidatud seaduseelnõu seletuskirjas põhjendatakse muutmise vajadust järgmiselt: Tagatise vähendamise erisuse osas puudub aga VKS eesmärgiga kooskõlas olev vajadus ning tarbimisse veel mitte lubatud kütuse müüjatele kohaldatava tagatissumma vähendamise võimatus enne 2013. aastat koormab ülemääraselt müüjaid, kes tegutsevad õiguspäraselt ning kelle osas puudub vajadus tagatist kohaldada või esineb võimalus tagatist vähendada. Nimetatud osas ei ole VKS regulatsioon mõõdukas ning seega ka kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (põhiseaduse § 31 koosmõjus §-ga 11). Regulatsiooni proportsionaalsuse saavutamiseks tuleb eelnimetatud kütusemüüjate tagatise vähendamise sättes jätta välja viide 2013. aasta 1. jaanuarile.

Rahanduskomisjon palus selles küsimuses ka põhiseaduskomisjoni arvamust. Põhiseaduskomisjon toonitab oma arvamuses, et mõistlik ei ole ülepeakaela tormata äsja vastu võetud muudatusi muutma, eriti kui nende muutmise initsiatiivi taga nähakse Rahandusministeeriumi kaudu advokaadibürood, kes tõstatas sätete põhiseadusele vastavuse küsimuse. Advokaadibüroo on aga potentsiaalselt asjast huvitatud eraõiguslik subjekt.

Rahanduskomisjon pöördus siiski ka Justiitsministeeriumi poole arvamuse küsimiseks. Vastust ei ole veel saadud. 

Kui muudatused siiski peaks vastu võetama, jõustuksid need esialgse kava kohaselt 1. juunil. Seaduseelnõu seletuskirjas muidugi selgitatakse asja natukene teisiti: Arvestades, et majandustegevuse registrisse kantakse isikud, kes on esitanud tagatise hiljemalt 2011. aasta 31. maiks, võiks enne nimetatud kuupäeva regulatsiooni muuta ning tagada seaduse rakendajale võimalus kohaldada igakordselt proportsionaalseid tagatise summasid.Aga tundub, et kavandatud kähkukas võib siiski kujuneda mõistliku menetluse pikkusega soorituseks. Hetkel pole näha ka mõnda teist seadust, mille sappa need muudatused saaks viimasel lugemisel lisada ja ära hääletada. Ei tea, kas asi on eelnõude puudumises, või järsku uus koosseis ei soovigi sellist praktikat enam praktiseerida.

Praktika ülevaade

EML-il on selle lühikese ajaga tekkinud ka pisike kogemus asjade menetlemise osas ning ega meil ei ole kahju seda teistega jagada.

Esiteks tasub arvestada, et maksuamet omavolitseb natukene, kuid ega see ei ole ilmselt uudis. Nimelt reguleerib registreerimistaotluste esitamist majandustegevuse registri seadus. Viidatud seaduse § 20 lõike 4 kohaselt kehtestab majandus- ja kommunikatsiooniminister registreerimistaotluse ja registreeringu muutmise taotluse vormid ja esitamiskorra. Vastava delegatsiooninormi alusel andis majandus- ja kommunikatsiooniminister 07.04.2004 määruse nr 65 „Registreerimistaotluse ja registreeringu muutmise taotluse vormid ja esitamiskord“. Seda määrust muudeti viimati elektroonilise Riigi Teataja andmetel majandus- ja kommunikatsiooniministri 31.12.2008 määrusega nr 122. Oluline on arvestada, et määrust ei ole muudetud seoses Riigikogu 22.02.2011 vastu võetud vedelkütuse seaduse ja käibemaksuseaduse muutmise seadusega.Sellest hoolimata nõuab MTA MTR-is registreerimistaotluse esitamist sellisel vormil, mille MTA tubli ametnik on ise välja töötanud.  Kui kütusekäitleja „õiget“ vormi ei esita, võidakse viidata haldusmenetluse seaduse § 15 lõikele 3, mille kohaselt võib haldusorgan jätta taotluse läbi vaatamata, kui ta on andnud menetluse algatajale tähtaja puuduste kõrvaldamiseks, kuid kui puudust ei kõrvaldata siiski tähtaegselt.MTA on veel nii resoluutne, et isegi kui taotlusele lisatud kaaskirjast tuleb üheselt välja kõik see, mida omaloominguline taotluse vorm nõuab, ka seda ei arvestata, kusjuures ainus erisus on vormil see, et võimalik on teha ristike kasti, millel seisab kiri „Kütuse tarbimisse lubamine (märgitakse juhul kui tegemist on VKS § 42 lõikes 1 nimetatud kütuse müüjaga).“ Aga ega elu ei peagi lihtne olema.Kuna tagatise vähendamiseks on vaja teada isiku majandustegevuse kohta täpsemat teavet, on ka selle saamiseks kehtestatud formularid, mida peab täitma, sest MTA soovib nii. Iseenesest on need täiesti mõistlikud asjad, mida küsitakse, kuid küsimise viis ja tagajärjed vastamata jätmisel on need, mis peaksid panema mõtlema.Muidugi võib alati öelda, et süüdi on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, kes jättis ministri määruse muudatused välja töötamata ja mistõttu maksuamet peab õigusvaakumis ise vaatama, kuidas õigust rakendada saaks.Teine teema, mis on tõusetunud, puudutab mõistete sisustamist. Nimelt näeb ette VKS § 42 lõige 5, et tagatise vähendamise üldaluse puhul on nõutav ka isiku laitmatu ärialase reputatsiooni nõude täitmine.Aga mis on õigupoolest laitmatu ärialane reputatsioon ning mis seda mõjutab?Näiteks on teada kaasus, kus teise äriühingu pankrot ja maksuvõlg (alla 100 euro) loeti piisavaks, et taotluse esitajal ilma igasuguse täiendava analüüsi ja kaalutlemiseta tuvastada laitmatu ärialase reputatsiooni puudumine. Mõlemal ühingul oli sama juhatuse liige. Nii et eks see kaalumine ja otsuse langetamine on kinni igas inimeses endas ja tema arusaamises seadusandja eesmärkidest.Kuna tuntud advokaadibüroo, kellele põhiseaduskomisjon samuti vihjas, kogus tublisti kundesid ühise eesmärgi nimel, siis on loodetavasti üsna pea oodata ka praktikat küsimuses, kas tagatise nõue on põhiseadusega kooskõlas, või vähemasti, kas maksuamet on kaalutlusõigust seadusega kooskõlaliselt rakendanud.EML praktika hulka kuulub lõplikest lahenditest 0-eurone tagatis, kuid kindlasti on see pigem erandlik.

Per aspera ad astra!

Lahendus, millele võinuks mõelda ning mis võiks olla ehk leebem vahend kui tagatis, on pöördmaksustamine. Selle aasta algusest jõustus näiteks käibemaksuseaduses § 411, mis sätestab siseriikliku pöördmaksustamise kohustuse metallijäätmetele ja kinnisasja valikuõiguse alusel maksustamisele. Ka need sätted viidi sisse just käibemaksupettustega võitlemiseks. Kui juba eesmärk on sarnane, ehk piisanuks ka kütuse osas sarnase meetme kasutusele võtmisest?

Näiteks Euroopas rakendatakse sellist korda viimasel ajal populaarseks muutunud CO2 emissiooniõiguse osas sooritatavate petuskeemide peatamiseks.  Tõsi, alati on küsimus, kas me jõuame nii olukorrani, kus kehtestataksegi üleüldine pöördmaksustamise kohustus. Kuid selle teema kohta võiks huviline juba juurde lugeda „rohelisest raamatust“  või tulla EML suveseminarile, kus sellest juttu tuleb.

 Artikkel ilmus EML ajakirjas MaksuMaksja.

Autor: Lemmi Kann, Martin Huberg