ATS ja MATS ehk avalik teenistus vs. avalik teenindus

Avaliku teenistuse seadus (ATS) võeti vastu 1995 ja käivitus aasta hiljem, seega on seadus kehtinud juba viisteist aastat ja umbes sama kaua on seda püütud ka moderniseerida. Siiani tulutult. Teisalt, kui vulgaar-primitiivselt ühe nirupoolse pisikese seadusekese tegemiseks kulub summaarselt umbes kahe kõrgtasemelise ametniku täistööaeg terve aasta jooksul ilma kohvi ja muude pausideta, siis viieteist aasta  jooksul kogu ametnikkonna kaasatus sellesse protsessi annab kokku megasuure ressursikulu.

ATS, mis 90-te keskel, kui tegutseda tuli kiiresti, ja põhiliselt võeti üle Saksa õigusruumi regulatsioone, võis selline regulatsioon olla isegi ajakohane, kuid juba uue aastatuhande alguses oli täiesti selge, et see, mis sobis Bismarci aegsesse Preisi süsteemi, pole kohane paindlikule ja kiiret arengut ihalevale kompaktriigile.Niisamuti nagu Maa tiirleb ümber Päikese, aga mitte vastupidi, on loodus/majandusseadused need, mis panevad (majandus)maailma liikuma, mitte astmed ega muud inimlikud jaburused.  Kuigi kunagi oli aeg, mil need, kes eitasid Päikese tiirlemist ümber Maa, lõpetasid pühaduseteotajatena tuleriidal, on tänaseks üldlevinud just esimene variant ning hardast uskumisest ei hakanud Päike õnneks ümber Maa tiirutama. Samuti ei saa need, kes hardas usus loodavad üles ehitada „võrdsete ametikohtade” või „õiglase palgaastmestiku” süsteemi, vastu tööturu nõudmise-pakkumise süsteemile. Veelgi enam - iga katse muuta see veelgi „ideaalsemaks” või „õiglasemaks”, muudab süsteemi üha enam veidramaks ja eluvõõramaks virtuaalmaailmaks. Jaburaks, noh!Teemal avaliku teenistuse ja selle palgasüsteemi selline vanamoodne ülesehitus pikalt filosofeerida ei ole lihtsalt jätkusuutlik. Avalikus teenistuses töötab palju asjalikke ja väärikaid asjatundjaid, ärgem siis segagem neid vigaste süsteemidega ebaväärikasse olukorda. Veelgi enam, sundides Inimesi skeeemitama ühes kohas, võib see kaasa tuua kiusatuse skeemitada ka teises kohas. Seega halb pole mitte jõulupreemia, vaid väga mitmetasandiline väärkuvand ja väärmõistmine. Seega tuleb nendes valdkondades, mida me nimetame avalikuks teenistuseks, pöörduda virtuaalmaailmast tagasi reaalmaailma ning reguleerida oma elamist töölepingute kaudu, sest nii või teisiti ,ei ela keegi palgaastmetest vaid reaalsest (neto) sissetulekust. Poes tuleb ikkagi osta leiba eurode eest, mitte 1/10 palgaastme eest.Riigile  ja inimestele lojaalset ametkonda ei saa üles ehitada retsepti järgi: üks osa nõmedat ja petturlikku palga(astme)süsteemi, lisa kaks osa avalikku mõnitamist, poolteist osa töökoormuse tõusu, nädal palgata puhkust (?), maitse järgi palgalangust ja küll ta töötab (raisk). See retsept on võrreldav vaid kajakasupi keetmise retseptiga : võtate kajaka, panete potti, lisate vett, ohtralt maitseaineid, köögivilju ja keedate tasasel tulel neli tundi (soovitatavalt õues), seejärel võtate poti tulelt, viskate ära supi vedeliku, seejärel paksu, siis viskate ära kajaka ja kõige lõpuks ka poti (sest see haiseb nii räigelt kajaka järgi, et ei ole enam kasutamiskõlblik).Sama on ka avaliku teenistusega. Sellest ei saa head nahka, kui me ehitame selle üles ja kujundame selle mainet nagu see oleks midagi veidrat, võib-olla isegi midagi ebasündsat. Midagi sellist pahelist.  Pidevalt hauguldades ja alandades neid professionaale, kes teevad oma igapäevast tööd, seda tööd, mille riik neilt tellinud on. Sellise suhtumisega saamegi lõppkokkuvõttes ametnikeks argliku, salakavala, asjatundmatu ja tundetu massi, kes valgub meile lihtsalt otsa ja lämmatab meid. Aga meie tahame ju väärikaid kodanikke väärikate kodanike seas.Oleme üles ehitanud eluvõõra ja jätkusuutmatu, pööraselt kohmaka ja kalli riigi pidamise süsteemi. Oleme ise lämbumas selle süsteemi kätte, kuid püüame parandada seda üha uute ebamõistlike regulatsioonidega. Oleme seda ehitanud usinalt, endalegi märkamatult kivi kivikese haaval. Samas pea maas ehitamist nokitsedes, nii et ninagi pole olnud aega pühkida, oleme oma sihilt hälbinud rumb rumbilt, märkamata, et kihutame hoopis teise suunda võrreldes planeerituga. Ohtlik on ehitada süsteeme, mis on loodusseaduste vastalised, kuid pean ennast kordama - eriti ohtlik on, kui me loome eluvõõra süsteemi, ellujäämiseks möödahiilimise ja teesklemise süsteemi inimeste jaoks, kes peavad teiste elu korraldama, olema meile eeskujuksSee, et ametnikelt võetakse ära „soodustused” ehk osa veidrusi, neid positiivseid veidrusi, mis tasakaalustavad negatiivseid veidruseid, ei tähenda, et tegemist oleks uue ATS-ga. Tegemist on lihtsalt muudetud ATS-ga ehk MATS-iga.Enamgi veel - tegemist on aegunud, ebatõhusa süsteemi tsementeerimisega. Kas ei oleks aeg lükata laud puhtaks ja vaadata, millised on meie tegelikud inim-, aja- ja raharessursid, millised on ülepea meie eesmärgid ning siis otsustada, kuidas edasi käituda?Avalik teenistus, see peaks olema iga riigi selgroog ja konstitutsioon, avalikud teenistujad, aga need, kelle najal riik püsib. Igatahes, nüüd kui on kärbitud, köndistatud, skalpeeritud ning giljotineeritud (loodetavasti ka õpitud enda vigadest), peaks võib-olla  kasutama juhust ja ehitama üles midagi täiesti uutmoodi. Midagi sellist, mis oleks jõukohane iseendale ja rõõmuks teistele. Ärimehed  on kuuldavasti nii ametis, et pole aega puhatagi, kuna just nüüd on huvitav ja õige aeg  uusi impeeriume üles ehitada. Miks ei võiks riigi tasandil samamoodi mõelda ja üritada üles ehitada moodsat ning tõhusat riigi haldamise süsteemi.Võib-olla oleks mõistlik muuta veidi vaatenurka, selle asemel, et tsementeerida juba selgelt ebaefektiivset. Kui me muudetud avaliku teenistuse seadusega (MATS) loobume ametnike klassi/kasti ülesehitamisest, likvideerides senikehtinud „soodustused”, tehkem, siis ka järgmine samm – moderniseerigem kogu avalik teenistus, lähtudes olemasolevatest ressurssidest.

Mis on avaliku teenistuse mõte? See on lihtne. On rida töid ja teenuseid, mida erasektor ei suuda pakkuda või mida ei usaldata talle. Vot neid valdkondi ongi riik kohustatud näppima, kuid näppima vaid niikaua, kuni tehnoloogia ja uued tehnoloogilised lahendused lubavad üht või teist teenust turujõududega teha.  Millised need teenused võiksid olla? Milline võiks olla avalik teenistus?

Valikuvõimalusi on mitmeid. Kas avalik teenistus kui treeninglaager karjääriredelil erasektorisse? Kas avalik teenistus kui sotsiaalne töökoht? Kas avalik teenistus kui klass, staatus, klubi? Või peaks avalik teenistus olema kompetentne ja kvaliteetne võrgustik?Mõeldes tulevikule peaksime leidma vastuse ka küsimusele, kas tuleviku avalik teenistuja peab olema mõõgamees või õpetaja, timukas või ravitseja? Tänapäeval ikka uuesti ja uuesti püüda ehitada üles avaliku teenistuse mudelit lähtudes Bismarci Preisi mudelist on pehmelt öelda … kohatu.Tundub, et enne kõige selle mõistmist ja küpseks saamist teeme me veel pika rea rabelevaid liigutusi, ebatõhusa ja ebameeldiva, kuid harjumusliku süsteemi päästmiseks. Muidugi on võimalik ka fokusseeritud asendustegevus nagu näiteks  standardiseeritud töökohtade ja ametnike palgaastmete moderniseerimine. Standardiseerimine ja töökohtade kaardistamine on lihtsalt üks järjekordne tühikargamine. Väikeses riigis nagu meie, ei ole võrdseid töid ja võrdseid töökohti. Kui isegi kaksikud on erinevad, kuidas me kujutame ette standardiseeritud ametnikke? See on nagu mingi haige fantaasia Robotmaailmast.Avalik teenistus kui teenindussektor

Kui me eelpool küsisime, kas avalik teenistuja peab olema mõõgamees või õpetaja, timukas või ravitseja, siis võime sellesse ritta lisada veel ühe vastandite paari - Inimesekeste (rahva) teener (teenindaja) või karistaja. Kui see valik on, et ametnik on kutsutud ja seatud maad ja Inimesekesi teenindama, siis peakski kogu süsteemi vaatama, kui teenindussektorit. Kui me otsustame või ootame, et meil on Karistus Wabariik, siis on täiesti loomulik, et meil pole tähtsamateks tööndusharudeks mitte kaubandus, tööstus, turism, teenindus jms, vaid omaette tootmisharuks on karistus/trahvimisteenuse ennaktempos areng.Ma väga loodan, et see niimoodi ei ole, kuid jällegi, vaadates eelarvetesse laekuvaid summasid, mis laekuvad trahvidest ja rahalistest karistustest, siis kisub trahvimismajandus  küll juba väiksema tööstusharu kasumi poole.See selleks, ärme aruta siin tupikteid, vaid seda , kuidas me saaksime paremini teenida/teenindada.Kui me lähtume asjaolust, et avalik teenistus on teenindussüsteem ja tellijaks on inimesed, kui tegemist on teenindusega, siis peaks teenindus olema võimalikult sujuv ja meeldiv. Teenindamine nagu teenindussektorile kohane peab olema inimese lähedal, kiiresti ja lihtsalt kättesaadav ning võimaluse korral iseteenindav.Teiseks mõtteks võiks olla: kui raha ei ole, kasuta „uinuvat” ressurssi. Saan vägagi hästi aru, et paljudele ajab tänapäeva toodud mõiste „talgud” kananaha ihule või vähemalt seostub essu veoga. Tegelikult pole see muud kui termin tähistamaks koos ja tõhusalt tegutsemisest töödel, kus üksikisikul puudub „administratiivne suutlikus või kompetents” kogu tööga toime tulla. Tänaseks päevaks on oludest lähtuvad kärped viinud mitmed ametkonnad administratiivse suutlikkuse piirile, veel natuke ja …  meie rahvaarvu arvestades on lihtsalt väga raske või lausa võimatu leida kõigile elualadele häid asjatundjaid. Mitte, et neid poleks, kuid nad on juba kuskil hõivatud, harilikult erasektoris.Samas on avalikus teenistuses rida spetsialiste, keda oleks hädasti vaja (kasvõi natukene) ka erasektoris. Kuna me oleme ehitanud erasektori ja avaliku teenistuse vahele jäiga seina, avaliku teenistuse aga üle külvanud omakorda barjääridega, ei suuda me ära kasutada kogu riigis olevat Inimesekeste intellektuaalset potentsiaali. Samas on kasutamata ressurss, mida saaks kasutada pisteliselt ja osaliselt, Inimesekesi oma põhitöölt ära tõmbamata. Näiteks lõi Euroopa Komisjoni Konkurentsipeadirektoraat uutele riikidele ühinemisperioodiks „asjatundjate panga”, kellega liituvate riikide ametnikud said kontakteeruda, küsides arvamusi, nõu ja soovitusi. Ka meil on hulgaliselt tippasjatundjaid, kes huviga osaleksid sellistes programmides. Ideaalis võiks kujuneda/kujundada välja võrgustik (peaaegu oleksin kirjutanud hiiglaslik võrgustik) erinevate alade asjatundjatest, kes on usaldusväärsed oma ala proffid ja kes saaksid oma mõtte, argumendid või juhtnöörid anda probleemi lahendusse. Kärpimine - kas sõjanui või peeninstrument?

Vanadel eestlastel oli selline ülirelv ehk puidust nui, kärp, millega vaenlasele vastu pead sai anda. Kas meie kärpimine kui mõiste, on samatüveline kärpiga? Põmm! nuiaga lagipähe?Üks on selge, kärpida tuleb. Küsimus on vaid selles, mida kärpida? Kuidas me kärbime?Sisseharjunud tegevusmudel on selline, et vähendame erinevatele organisatsioonidele antava raha hulka. Klassik ütleks: elementaarne, Watson!Õigupoolest tähendab see seda, et samu ülesandeid tuleb teostada väiksema raha eest. Kokkuhoidlikumalt! Kuna organisatsiooni ees seisvad ülesanded jäävad endiseks, siis praktikas on esimeseks võimaluseks vähendada majandamiskulusid, osta vähem paberit, jätta uuendamata arvutipark, loobuda tellitud erialasest oskusteabest, käia vähem lähetustel/konverentsidel/koolitustel. Harilikult võimaldab see „hinge kinni hoidmine” üle elada ühe aasta. Kuid kui ikaldusaastaid on rohkem või organisatsiooni struktuur ei võimalda majandamiskulude pealt kokku hoida, siis tuleb minna inimesekeste kallale.Inimesekestega on selline lugu, et kaks kõige ebapopulaarsemat otsust neile on esiteks sissetulekute vähendamine ja teiseks koondamine. Koondamine pole niisama kerge ülesandekene. Selleks, et koondada, on vaja … raha. Tuleb maksta kompensatsioone ja olenevalt kogunenud teenistusaastatest võivad need olla vägagi kopsakad. Seega selleks, et koondada (loe: raha kokku hoida) on vaja raha koguda/kulutada. Koondamist tegelikult kasutada ei saa, kuna palgarahasid on niikuinii kärbitud, siis pole lihtsalt ressurssi Inimesekese „maha maksmiseks”.Kinnine ring. Jääb ainult loota, et nad ise ära lähevad. Sissetulekute kärpimine on samuti kehv lahendus, sest nagunii oled suutnud enamuse häid tegijaid ,avatud tööturu tingimustes, tööle tulekuks „ära rääkinud”. Ja kuulge, Dr. Riik teeb enese ju täiesti naeruväärseks, lausa petiseks, kui ta teatab, et saate küll palka, kuid selleks, et sellist palka saada, peate kõigepealt palgata puhkuse võtma (sic!).Kui üks osapool teeb näo, et ta maksab palka, siis ei maksa pahandada, et teine pool teeb näo, et teeb tööd. Lõppbilanss on selline, et paremad asjatundjad lahkuvad avalikust teenistusest. Kuna tublimad lahkuvad, langeb tööde/järelevalve kvaliteet, pikeneb avalikule teenusele kulutatav aeg, mis omakorda tähendab, et ikka vähem ja vähem suudetakse teha järelvalvet. Selline tööstress (halvustav suhtumine ametnikesse, töökoormuse tõus, reaalpalga langus) toob kaasa järjekordse lahkumislaine, mis omakorda …Seega selleks, et kokku hoida, tuleb alustada hoopis teisest otsast, nimelt tegevuste/järelevalve vajalikkuse ülevaatamisest. Kui me vähendame tegevusi, võime sama ja võib-olla ka vähema raha eest palgata paremaid asjatundjaid, osta paremaid analüüse, paremaid juriste, mis annab kvaliteetsema lõpptoodangu, lühema ajaga. Ärgem alahinnakem seejuures ka au ja väärikuse küsimust ning ametnike kerkinud eneseteadvust.Niiet vaatame seda rombi hoopis teisest otsast ja alustame tegevust mõttega, millistest tegevustest saaks loobuda. Millistest tegevustest loobuda, et suurendada ja tõhustada ressurssi?Kunagi tutvustas mu hea sõber ja kolleeg Matti mulle Soome Konkurentsiameti struktuuri ja seal oli vägagi auväärsel kohal üks salapärane üksus, mille nimi oli deregulatsiooni osakond. Osakonna ülesandeks oli analüüsida erinevate regulatsioonide rakendamise vajadust ja teha ettepanekuid turgude avamiseks vabale konkurentsile. Arvan, et just selline nimetus  „Projekt Deregulatsioon” (PD), sobiks ka meie avaliku teenistuse moderniseerimise esimeseks faasiks. Senini oleme püüdnud tõhustada tööd kahes harjumuslikus suunas: esiteks ametkondade mehhaaniline liitmine ja teiseks mõningate tugiteenuste liitmine. Mehaaniline liitmine, ilma funktsionaalse ühtesulatamise/sulandumise/liitmiseta, on tegelikult tõhustamise mängimine.Niisiis, „Projekti Deregulatsioon” protsess peaks algama paarist lihtsast küsimusest, nagu mis juhtub, kui me ei reguleeri, ja kui juhtub, siis kuidas hõlbustada regulatsiooni niimoodi, nagu oleks mugavam inimesele/kõrgema võimu kandjale/kliendile.Niisama lihtne see ongi.Õigeid asju tuleb alustada õigest otsast ja valmistuda tuleb homseks aga mitte möödanikuks. 

Autor: Lemmi Kann, Peeter Tammistu